64岁的村干部余跃,说起话来颇有些时髦:“权责利清晰,资源变资本。”
在四川省都江堰市柳街镇鹤鸣村“农村产权制度改革成果展览馆”里,余跃三句不离“资源”。他指着鹤鸣村一幅规划图,对记者说:“现在都已经按照这个建完了,节约出来的200多亩建设用地,那都是资源啊。”
转过身,指着“产改”后发到农民手上的“五证一卡”,他又说:“这下把资源全盘活了!”
2007年6月7日,成都被授予“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。同年12月19日,成都市确定都江堰市作为农村产权制度改革试点,鹤鸣村继而成为“点中之点”,成为中国农村产权制度改革第一村。
农村土地产权制度改革被视为推进新型城镇化进程中最重要的改革内容之一。打破“抱着金饭碗却过着穷日子”的原状,将农民手中的闲置土地资源激活,转化为资产性收入以支持农民进城,成为题中之义。
确权颁证颇艰难
2008年1月2日,成都市委、市政府下发《关于加强耕地保护进一步完善农村土地和房屋产权制度的意见》,这意味着成都的产权制度改革正式推开。
确权颁证,是一切产权制度改革的基础。发端于鹤鸣村的那场农村产权制度改革试验,同样是从确权开始的。
2008年以前,拥有1700余人口、3100余亩土地的鹤鸣村是一个全农业村,经济落后,地处偏僻,被当地人称为“夹皮沟”。当“确权颁证”、“产权制度改革”的消息传到村里时,时任村民委员会主任的余跃和村民们一样,并不知道这意味着什么。
余跃记得,市里来的一个领导,给大家先解释了一番:“确权颁证就是弄清楚每户农民有多少土地、房屋、林地,并把代表权属的本本发给农户。有了本本,就可以用房屋产权进行担保贷款,去搞农业项目,搞规模经营。”这位领导还举了一个例子:“双流的羊肝菌出口,一亩地一年产值1.5万美元,没有规模经营是难以实现的。不愿意搞农业的,也可以把土地流转出去收取租金,自己外出打工,确权后就有保障了。”
余跃从1975年开始担任村民小组组长,1997年又当上了村主任,直到几年前退休。他记得,1980年实施家庭联产承包责任制改革时,鹤鸣村同样是首个试点村。“村民们在上次的改革中尝到了甜头,所以这次响应也很积极”。
考虑到改革涉及利益较多,村里选择了全村最小的组七组率先展开确权工作。余跃正是这个只有37户84位村民的小组的组长。
“这比天下第一难事,还要难三分。”时隔多年,余跃仍发出这样的感慨。
最难的地方,在于历史遗留问题复杂。从上世纪90年代到停止征收农业税前,鹤鸣村的农民宁愿外出打工也不愿种地,有的把土地退给生产队或送给别人种。这种行为被当地称为“丢地”。余跃记得,有一年7组甚至有多达10户人提出“丢地”。
而如今听说改革后土地可以流转获取租金,每亩地每年还有400元耕地保护基金,原来“丢地”的村民,自然又想把地要回去了。
10余年前,村民刘怀俊把1亩8分地给村民王明祥种,到要确权时,刘怀俊想把地要回来。王明祥则认为:“当年你出去打工,把土地拿给我,我贴化肥、农药,还交了10年农业税。凭啥你想要回去就要回去!”
在类似纠纷不断的情况下,鹤鸣村从各小组选出一些村民代表组成调解小组,处理这些矛盾。到后来,这种调解小组模式逐渐规范,并在整个成都地区推广开来,取名“村民议事会”。鹤鸣村还形成了《农村产权制度改革摸底调查公式异议处理(暂行)办法》等规章制度。
2008年3月10日,鹤鸣村完成了全村572户入户调查工作。3月18日全面完成资料汇总、公示等工作。集体土地所有权、集体建设用地使用权确权到村或组;而承包地、自留地、宅基地和农民的房屋则全部确权到户。
确权结果还以一张“鱼鳞图”的形式呈现。全村每户的土地在经过实测后清晰地显示在图上,在确认后由户主在上面按上指印,看起来就像鱼鳞一样。这些信息还被转化成电子数据,在电脑上,只要点击村民的名字,其名下土地、房屋等信息就在地图上被清楚地标注出来。
2008年3月的最后一天,余跃和他组里的34户村民,首批拿到了《农村土地承包经营权证》、《集体土地使用权证》和《房屋所有权证》,小组还有一本《集体土地所有证》。
当年4月30日,鹤鸣村确权颁证全部结束。目前,涉及成都257个乡镇、2745个村、212万户农户的农村产权制度改革确权***工作已经完成。
上市流转的利好
在都江堰市统筹城乡工作局局长柴林看来,确权颁证是第一步,但是只有上市流转,才能体现土地的市场价值、融资价值。这才是体现土地财产性的根本。
鹤鸣村的土地,在确权颁证后,市场价值很快就得到了体现。2008年6月,通达农业生态有限公司通过土地流转获得了鹤鸣村约1100亩地的经营权,用于种植蔬菜、花卉。流转土地的村民每年每亩获得与850斤大米等值的租金,约折合人民币1200元。
鹤鸣村的代鹏权夫妇,把全家的5亩地都租出去了,每年能获得6000多元租金。“他们老两口60多岁,出去打工难,但在蔬菜基地打工还是可以的。每天8小时,男的30元一天,女的25元一天。这样算下来,两口子在土地上一年能挣将近3万元。再算上粮食直补款、耕地保护基金,收入增长了好多倍。”余跃说。
六组的王清明一家,也将自己3亩多耕地中的大部分租了出去,自己留下8分地种点蔬菜。这样一来每年在土地上的流转费(租金)收入也能到2000余元。“以往种水稻,主要是自己吃,也不敢卖,一年顶多有六七百元的收入,还要耗费人力。”王清明的妻子罗安容告诉记者。
余跃说,确权颁证的好处,是农民可以放心大胆地把地流转出去,农业项目投资方也能放心大胆地租地,不必担心由于权属不清造成的纠纷。如今鹤鸣村半数耕地都已流转至农业投资项目中。
让罗安容更感兴奋的,还不在于承包地的流转,而是集体建设用地流转带来的自己居住环境的改善。
2008年以前,王清明一家4口住在三间半瓦房里,下雨天只能从一条泥泞不堪的小路进出。“5·12”地震后,老屋还受到轻微损伤。
当时,鹤鸣村正在进行一场利用已确权土地“产权置换”方式加快灾后重建的实验。
“就是把原先散布于全村各地的村民,集中到一个片区中来,统一规划成农民社区,由村民自主、自愿建设。我们村原有408亩集体建设用地,其中主要为宅基地,经过整理集中后,满足村民建房只需200余亩,其余200余亩则整治复耕为耕地,经国土部门验收后,通过增减挂钩政策,转化为建设用地指标,在都江堰市内流转。”余跃介绍。
按照当地价格,腾出来的集体建设用地换成指标,每亩村集体能收入35万元,这其中15万元直接还给村民用于建房补助,另外20万元在缴纳完流转税后,用于村里的公共设施配套建设。
通过这一政策,鹤鸣村参与建房的每个村民将获得1.8万元建房补贴。“我们全家加起来就是7.2万元,剩下的钱自己再筹筹就行。”罗安容告诉记者。
《法制日报》记者了解到,成都市专门搭建的农村产权交易平台,是全国首家农村产权综合性市场平台,以公开规范的方式转让农村集体建设用地使用权。
成都市还成立了农村产权流转担保公司,由政府提供4亿元的注册资本,帮助地震受灾农户向金融机构贷款重建住房。农户可以凭借在产权改革中拿到的宅基地使用权证,贷到有政府贴息的3万元至6万元贷款。
都江堰市统筹城乡工作局政策法规科科长王波告诉记者,成都的城乡统筹改革,实际上是在农地确权的基础上,以土地指标交易带动农村土地综合整治,加大集体土地流转,推动土地资源的市场化配置。
在新建成的鹤鸣村,《法制日报》记者看到的是一个如同高档别墅社区一般的住宅区域。绿阴掩映下,独门独户的民宅设计样式美观多样,门前屋后还有小片土地可供种植蔬菜。都江堰市统筹城乡工作局副局长于江洪告诉记者,这是农村土地制度改革带给村民最直观的好处:“就地城镇化——享受和城里人一样水平的住房条件和公共配套服务。”
宅基地流转难题
余跃告诉记者,鹤鸣村村民新建好的房子,甚至已经吸引了一些城里人的目光。而村里有10户左右人家,房子始终处于闲置状态,也一直想“卖掉”。
“二组、三组、四组、七组都有,有的是孩子在外面上学、打工定居下来,把老人也接出去住了;还有的是老人不在了,夫妻俩在都江堰做生意,想把房子卖掉盘个店面。”余跃说。
据他介绍,村里的房子按价格算,大概值每平方米2000元至3000元,这样的价格十分诱人,但是城里人来看了以后,还是不放心。
“虽然已经确权给村民了,也有了房产证,但是按照现在的规定,宅基地是不能转让给外人的。来看的人还是有顾虑,不敢买。”余跃用了句很通俗的话来说,“感觉就是领导讲话只说了上半句,下半句没说出来。”
余跃说,现在村里每年有400余人到城里打工,在城里定居下来的人越来越多:“现在是10户,过几年可能就是50户想卖了。”
《法制日报》记者从多名专家口中得知,土地制度改革之所以在新型城镇化建设中被寄予厚望,正是因为在实现农村土地流转交易后,既可增加土地供应,又能让农民获得财产性收益,以便在城市中投资、购房,并最终定居下来成为市民。
宅基地就是农民手中可用于转化为财产性收入的最重要资源。但由于现行土地管理法等相关法律的约束,农村宅基地的流转还仅限于本村之间。在都江堰市实行的产权制度改革中,这一度成为最难突破的法律屏障。
在遭受地震灾害后,2008年8月,都江堰市政府下达的《关于扶持居民安居置业促进房地产业发展的意见》,鼓励社会力量参与灾后重建。在整个成都地区,联建还包括彭州、崇州、大邑和邛崃等地。
意见指出,到2009年12月31日前,城镇规划区以外集体经济组织可以引进社会资金(企业或个人)实施统规自建安置点基础设施配套建设,并将原受灾毁损房屋宅基地还耕,节约的集体建设用地(指标)经验收后,可在项目区范围内按规划通过集体建设用地流转方式取得,用于旅游、服务、商业和工业等项目。社会投资者与农户联建,房管部门办理分割农村房屋产权或办理房屋共有产权。
“大观镇在青城后山脚下,旅游、餐饮、住宿等第三产业发达,还有大量高档别墅。正因为产业比较好,所以大观镇一开始就被立为产改中土地流转这一环节的试点。”柴林告诉记者,他当时恰好在大观镇当党委书记。
他介绍,通过联建,农户解决了重建资金问题,不用花一分钱就可以住上好房子;联建方则得以投资,让地方旅游产业得到发展。
但柴林也坦言,从更深层意义讲,联建的实质是宅基地、集体建设用地流转、出让、抵押的探索。
土地管理法第六十三条规定,农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租给非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
“这说明现有土地登记办法把集体建设用地和宅基地已经区分开,集体建设用地是可以出让给除房地产之外的个人或企业从事旅游等服务业开发的。”柴林解释道,联建房之所以可以上市交易,因为那是集体建设用地上的产业房,而非宅基地上的住房。
即便在法律上找不出明显的硬伤,但让柴林无法回避的是:“这实际也只能算是钻了空子,细究起来,还是会有问题。”
“联建政策切切实实起到了作用,整个大观镇,引进社会资金50多亿元参与灾后重建,大多数农民都是不花钱即住上了别墅,同时又成为当地旅馆的工人。”柴林认为,这正是新型城镇化的内涵所在,而在证明改革实效以后,相关的法律、政策理应适当地作出调整,以进一步为新型城镇化服务。
