2015年10月22日，广西国土资源厅正式印发《广西壮族自治区补充耕地指标交易管理暂行办法》（以下简称《办法》）。《办法》对补充耕地指标交易，指标的管理和使用，指标交易监督等都做了明确规定。《办法》自2015年11月1日起实施,有效期为5年。《办法》出台的背景是什么？它的出台，将对广西各地补充耕地、落实耕地占补平衡产生怎样的积极影响？
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一、《办法》出台的背景
党的十八大就严防死守18亿亩耕地保护红线、确保实有耕地面积基本稳定、实行耕地数量和质量保护并重等提出了新的要求。为了落实国家有关最严格的耕地保护制度的要求，国土资源部于2014年2月13日印发了《国土资源部关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，要求引导建设不占或少占耕地，强化耕地数量和质量占补平衡，补充数量质量相当的耕地，坚决纠正占优补劣问题。广西在保护耕地方面明确要求各市、县在申报建设用地时，凡涉及建设占用耕地的，必须对占用耕地的质量按农用地分等成果进行等级评定；对占补的补充耕地也要进行质量等级评定，做到建设占用与所补充的耕地类一致、等级相同，做到“占一补一、占优补优”。为适应新形势，广西及时启动了对耕地占补平衡管理制度的修订完善工作，补充耕地指标交易制度就是其中的成果之一。
近年来，广西经济社会快速发展，建设用地占用耕地刚性需求较大，每年经批准建设占用耕地为1万公顷左右，其中批准占用水田约占50％，而各地实际补充水田面积仅占约5％，且补充耕地的质量等级也低于建设占用耕地质量等级，尚未完全做到占优补优和占水田补水田。按过去的规定，各市县开发的补充耕地指标，经自治区确认后的新增耕地，自治区以水田3000元/亩（旱地2000元/亩）的价格收储20%，地方留存80%指标；各地安排补充耕地指标后，按占用水田20元/平方米、旱地12元/平方米（占用基本农田为水田30元/平方米，旱地20元/平方米）的标准征收耕地开垦费，国家和自治区重大项目的耕地开垦费还可以优惠，与外省相比，广西的耕地开垦费相对较低。由于用地单位占用耕地成本偏低，这导致了项目业主在建设中保护耕地的意识不强，大量建设用地占用耕地。因此，广西现行的耕地占补平衡管理制度已不适应当前形势需要，未能实现资源和资金互补平衡，无法调动耕地后备资源富余的市、县积极开发耕地占补指标，而耕地后备资源匮乏的市、县也无法开发耕地占补指标，影响了正常的项目用地报批工作。
因此，广西国土资源厅借鉴外省的做法，通过制定《办法》建立补充耕地指标交易平台，规范补充耕地指标交易管理与异地占补中的各项活动，提高建设占用耕地成本，用经济手段提高各市、县开发补充耕地指标的积极性，从而有效保障全区耕地总量动态平衡。
二、《办法》的核心内容
《办法》包括总则、指标交易、交易程序、指标管理使用、监督检查和附则6个章节，共27条。主要内容有以下几点：
一是适用范围和交易原则。《办法》规定了其适用范围为广西壮族自治区内耕地占补平衡的补充耕地指标交易，跨县域使用指标，必须通过广西国土资源厅交易平台进行，补充耕地指标交易活动应当遵循公开、公平、公正和诚实守信原则，任何单位或个人不得非法干预。
二是指标交易。《办法》对补充耕地指标出让方及受让方进行了规定，出让方为能够提供可供出让的补充耕地指标的辖区市、县（市）人民政府或者建设用地单位；受让方为落实建设项目占补平衡通过有偿方式取得补充耕地指标的辖区市、县（市）人民政府。其中申请作为出让方需在其辖区市、县（市）行政区域内已实现耕地占补平衡，而且补充耕地储备指标能满足耕地占补平衡需求。
《办法》对补充耕地交易指标的来源、交易平台、方式和交易价格作出了规定，其来源主要为宜农耕地后备资源开发项目、土地复垦项目、现有耕地提质改造项目形成的耕地占补指标及自治区留存耕地占补指标；交易平台为拟建立的自治区级补充耕地指标交易平台；原则上按照单个完整项目进行交易，其交易起始价由出让方根据当地补充耕地指标建设成本并结合市交易环境来确定，不得低于同地类同等别耕地现行耕地开垦费征收标准。
三是交易程序。《办法》规定，交易的程序包括出让申请、出让审查、出让公告、竞买申请、竞买审查、交易竞价、成交及合同签订等。
四是指标管理使用。《办法》规定，指标受让方必须以项目作为基础，购买的指标必须用于建设项目占补平衡，出让方的交易指标进入交易程序后，自治区补充耕地指标储备库会将交易指标冻结，未成交的指标可继续用于占补或出让交易，交易成功的指标不能再次出让。
受让方凭《补充耕地指标交易合同书》制定补充耕地方案，按规定程序办理农用地转用和土地征收审批手续。
五是各级职责和义务。广西国土资源厅负责全区补充耕地指标交易管理，建立补充耕地指标公开交易制度。项目所在设区市、县（市）人民政府对出让的补充耕地指标的真实性、合法性负责，设区市、县（市）国土资源管理部门负责对本行政区域内出让补充耕地指标相关信息进行审查，并对同级人民政府和上级国土资源管理部门负责。补充耕地指标出让后，受让方所在地政府本轮规划期限内减少同等数量的耕地保护考核任务，出让方所在地政府本轮规划期限内增加同等数量的耕地保有量考核任务。补充耕地指标出让后，耕地的所有权和使用权不变，出让方所在地的市、县人民政府承担新增耕地管护责任。
六是监督检查。补充耕地指标交易过程通过互联网完成，信息公开透明，并接受各级人民政府、国土资源管理部门及社会各界监督。出让方和受让方参加补充耕地指标网上交易活动应当遵守相关法律、法规规定，依法准确提供有关资料，接受监督，不得提供虚假资料谋取成交。
三、《办法》的重要作用和意义
《办法》的出台，对于广西落实耕地保护和耕地占补制度，严格执行“以补定占，先补后占”规定，充分利用市场经济手段，调动各地补充耕地、落实占补平衡的积极性，具有重要的作用和意义。
一是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。补充耕地指标交易平台的建立，将使补充耕地指标的调剂由原来的以政府部门主导为主，转变为以市场调节为主，是坚决贯彻落实中央“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的重要举措。此举充分利用市场经济的手段落实最严格的保护耕地制度和耕地占补制度，严守耕地红线。
二是提高国土资源对广西经济社会发展的保障能力。补充耕地指标交易的实施,可实现县、市、区资源的优势互补,落实耕地占补平衡,调动基层耕地保护和土地综合整治的积极性,对于平衡各县、市、区补充耕地指标,确保国家和自治区重点建设项目，经济、生态及民生项目的及时报批,提高耕地指标利用效率和全区经济发展具有重要的作用。
三是规范指标交易行为。《办法》出台前，由于广西各地耕地后备资源情况不均衡，而且没有补充耕地指标交易的相关政策，因此无法在全区范围内开展耕地占补平衡指标交易。《办法》的出台，规范了指标的交易行为，并明确由广西国土资源厅负责全区补充耕地指标交易管理，委托广西国土资源交易中心建立自治区补充耕地指标交易平台，并组织开展全区补充耕地指标交易通过互联网进行挂牌交易。补充耕地指标供需双方可通过交易平台发布补充耕地指标供应、需求信息，并严格按照出让申请、出让审查、出让公告、竞买申请、竞买审查、交易竞价、成交确认、成交公示和合同签订等程序公开公平进行。
四是合理利用耕地资源，更好地落实耕地保护。补充耕地指标交易的实施,耕地后备资源较为丰富的县（市、区）通过交易获得资金用于耕地开垦和提质改造，提高了耕地质量，从而促进了耕地资源的合理利用。同时《办法》规定，补充耕地指标出让后，受让方所在地政府本轮规划期限内减少同等数量的耕地保护考核任务，出让方所在地政府本轮规划期限内增加同等数量的耕地保有量考核任务并出承担新增耕地管护责任，使得耕地保护责任得到了落实。
