主要原因在三个方面：
一是在法律层面上，国家没有出台过适用于农村金融发展的法律。在现有的《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督法》、《贷款通则》等法律文本中，没有涉及农村金融的条款，没有明确各级政府建设适应农村经济发展的金融体系的法律责任，也没有明确各级各类银行支持农村经济发展的法律责任。政策性的农业发展银行，其业务仅限于大宗农产品的收购贷款和涉及农村水利交通等基础设施的贷款，在具体操作上，并没有制定颁布适用于政策性银行的法律，而是参照商业银行法管理。针对农户的贷款，一方面适用法律是商业银行法，要求贷款有担保和抵押，另一方面，在《物权法》、《担保法》、《土地承包经营法》中又限制了农村宅基地、农村承包地等不能用于银行贷款的抵押，使得农民一生积累的财富，一旦投入住宅建设或在承包地上建设农业设施，无论投入多大都被固化，失去了资本的价值。
二是在政策层面上，目前国家出台的一系列政策，也都是基于一定时期的需要，对“三农”工作，没有作为一种独特的具有自然属性的经济活动，制定出台专门的针对性的稳定的金融政策。如2010年财政部和国家税务总局联合发布《关于农村金融有关税收政策的通知》，规定了政策实施的期限，国务院已做了两次延长期限的决定。
三是在银行业监管的具体制度规定上，把涉农金融业务参照商业银行对一般工商业的贷款一样对待，在贷款规模、贷款期限、管理环节衔接等一系列操作层面上没有针对农业经济的特点进行专门的设计。比如农村信用社的贷款品种主要针对短期周转性流动贷款，而目前农户贷款90%的用途是发展生产的设施建设、繁殖母畜购入、居住条件改善等固定资产和生产资料的投入，往往需要5年以上才能收回投资。
为此有三点建议：
一是尽快启动《农村金融法》立法，用法律规范各级政府和各级各类商业银行支持农村经济发展的责任和义务。加快修改《物权法》、《担保法》、《土地承包经营法》等法律，允许农民用宅基地和承包地及其地上附着物在银行抵押贷款。
二是针对农村经济发展的自然属性，制定出台长久的支持农村金融发展的政策和措施，制定出台适应农村金融发展的银行业监管制度和操作规范，为农村金融工作者和贷款户提供稳定的可预期的政策和制度环境。
三是针对农户特别是贫困地区农户获得贷款难，扶贫工作的长期性和艰巨性，建议国家成立国家扶贫开发银行，或者拓展农业发展银行的职能，专门针对贫困地区特点和农户金融需求开展政策性金融服务，为贫困地区和贫困农户早日脱贫、稳定脱贫，为现代农业可持续发展提供长久的适宜农村经济特点的金融支持。
