改革开放后，江苏农垦加大改革力度，调整农业生产关系，先后3次创新土地经营机制，大大解放了垦区农业的生产力，调动了职工的积极性，为农垦经济的发展打下了坚实的基础。
第一次创新―――推行租赁经营调动职工积极性
上个世纪80年代中期，江苏农垦建立了家庭农场和统分结合的双层经营体制，实行以家庭为单位的农业大包干。但农业大包干存在“负盈不负亏”的弊端，导致农场经济陷入困境。江苏垦区对此进行了改革，实行土地租赁经营制度，从制度上解决了职工“负盈不负亏”的问题，使家庭农场成为生产主体、经营主体和盈亏主体。90年代后期，江苏垦区部分农场逐步探索土地租赁经营。1999年，集团公司决定在全系统全面推行这种办法。
到2003年，江苏农垦所有农场实行以“先交后种”、“两费自理”和“两田制”为核心的土地租赁经营体制，其主要内容是：先交纳土地租金，后取得土地租赁权；职工生产费和生活费自理，农场不再垫付；承租主体以职工家庭为主；职工养老金和医保金（也称两金或两保金）自缴；作物由农场统一布局，职工自主经营；土地采取“两田制”，分成“身份田”（有的农场也叫“两保金田”）和租赁田，“身份田”也实行先交后种，但租金价格优惠，租赁田实行竞价承租。
土地租赁经营制度的全面推行，对改善农场经济运行状况、推动农场改革以及帮助农场扭亏脱困，收到了很好的效果。
第二次创新―――推行规模经营提高组织化程度
近年来，国家要求国有农场在建设现代农业中发挥示范作用，在发展优质农产品中发挥骨干作用，在我国农业参与国际竞争中起带动作用。江苏省委、省政府要求江苏农垦在现代农业建设中领先，农场全面达小康在所在区域中争先。从2004年起，江苏农垦集团公司主要从以下几方面推进规模经营，强化统一经营。
坚持规模经营，推进土地的“骨干牵头、组合承租”。若干个职工或职工家庭自愿组合、共同出资，形成股份合作体，由推举的牵头人按照“先交钱后种田”的原则，通过竞价或按农场规定的价格取得土地使用权，实行规模经营。
坚持统一措施，提高农业生产的组织化程度。各农场在租赁经营中，坚持统一作物布局，统一种子供应，统一农技措施，统一产品销售，统一农资供应，有的农场还增加了统一参加农业保险。各农场以土地发租者的身份，将各项必须“统”的内容，作为约定条件列入租赁合同中，确保了农场组织化、规模化、集约化优势的发挥。
坚持加强服务，搞好农业服务体系建设。在推进和完善土地租赁经营中，各农场进一步强化服务职能，加强农业服务体系建设，把一家一户职工不能办、办不好的事情，由农场来把它办好。
坚持集中资源，创新“两保金”货币补贴。 港等农场在垦区率先推行职工“两保金”货币化补贴政策，取消“身份田”，职工养老保险和医疗保险由农场交纳，将所有的土地全部转变为租赁田，实行市场化运作，竞价承租，从而较好地避免了农场土地的分散经营，缓解了土地资源不足的矛盾。
实行土地租赁，推行规模经营，有力地推动了江苏农垦的农业生产发展。2002年－2006年，农业增加值从7.85亿元增加到11.29亿元，年均增长8.71%；农业种植业利润从1.18亿元增加到2.2亿元，年均增长14.86%；粮食总产从66.24万吨增加到83.31万吨，年均增长10.2%;职工年均收入从6551元增加到14262元,年均增长19.62%。
第三次创新―――创新土地经营机制建设现代农业
为了更好地提升江苏农垦农业经营管理水平，加快发展和建设现代农业，2007年，江苏农垦对土地经营机制进行了新的探索和创新。
坚持制度创新，改土地租赁为土地承包。过去的土地租赁经营，职工自主经营度比较高，如果“统”得不到位，容易产生分散化的倾向，使组织化程度降低。因此，江苏农垦在新一轮土地经营中，改土地租赁为土地承包。农场成为农业生产的组织者和经营管理者，是土地的经营主体。承包人成为土地的生产主体，承包人承包土地，所发生的土地承包费依然实行“先交后种”，生产费用和生活费用等，由承包人承担和支付。农场职工的“两金”补贴，各农场根据本场情况，继续采用货币或资源补贴。
坚持统分结合，提高农业生产的集约化程度。在坚持“五统一”的基础上，江苏农垦进一步加强“统”的力度，扩大“统”的覆盖面。一是坚持耕地保护，承包人不得焚烧秸秆，每年度至少保证一季（麦季或稻季）秸秆完全还入土壤。二是坚持统一农机服务价格与收取。由农场“农水中心”制定年度农机作业服务指导价格。三是坚持统一灌排水服务价格与收取，由“农水中心”统一于生产期初收取。四是坚持统一制定农产品价格，原则上实行“保价收购，二次分配”。
坚持因地制宜，努力打造多个承包主体。江苏农垦规定，农场在职职工（不包括农场机关和管理区工作人员），集团公司的龙头企业或农场的龙头企业，统称为承包人。承包人资格分为基本承包人资格，合格承包人资格，优良承包人资格。凡农场在职职工，常年在农场居住并从事农业生产或经营的，具有基本承包人资格。农场在职机关和“管理区”工作人员，除特殊规定外，不具有基本承包人资格。具有承包人基本资格，在承包经营中遵守农场的有关规定，则具备合格承包人资格。凡具有合格承包人资格，连续承包达3年或以上的，且会经营、善管理、能带动职工致富的牵头人称为优良承包人资格。
坚持多措并举，创新承包模式。江苏农垦土地承包的主要模式主要分成5种：一是基本承包方法。由承包人直接承包，“管理区”按章管理。二是统一承包方法。鼓励承包人联合统一承包，由承包人推荐牵头人操作，农场可给予牵头人较大的承包面积以提高牵头人的积极性和责任心。三是模拟股份制承包方法。鼓励土地相邻的承包人实行模拟股份制承包方法，承包人认包面积可同可不同，以每亩为1“股”，由承包人推荐牵头人操作，“管理区”按章管理。四是集体模拟股份制承包方法。由农场控股或参股，实行集体化生产经营，具有承包人资格者可按农场制订的实施细则入股。五是龙头企业承包方法。对于土地资源较多的农场，可由集团公司或农场的龙头企业实行耕地连片承包。
新的土地承包制度是对土地租赁经营制度的继承和发扬，它吸收了租赁经营的合理内核，即“先交后种”、“两费自理”和“两田制”，同时进一步提高了统一经营的力度，克服了租赁经营潜在的分散化经营的不足，创新了承包主体和承包模式，丰富和发展了土地经营制度的内涵。它是在农场统一经营下的承包制，农场是经营主体，职工是生产主体。因此，江苏农垦新的土地承包制度更能适应现代农业发展的要求。
