来源：《求是》2015/23 作者：杨伟民
自然是人类生存之本、发展之基。发展必须处理好人与自然的关系，从无节制单向索取自然，转向有度有序利用自然，促进人与自然和谐共生。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，坚持绿色富国、绿色惠民，为人民提供更多优质生态产品，推动形成绿色发展方式和生活方式，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。这是生态文明建设的本质要求，体现了对中华民族永续发展的历史责任，对全球生态安全的中国担当，对人民热切期盼的积极回应。
《建议》明确了全面建成小康社会决胜阶段推进绿色发展的目标任务和战略举措。落实好这些要求，在全面建成小康社会之日，我国的绿色发展必将成为新的增长动力，生态环境质量必将得到总体改善，自然生态必将得到休养修复，生态文明必将迈向新的高度。
促进人与自然和谐共生，必须首先做到在源头上少做或不做损害自然的事。为此，必须通过加快建设主体功能区，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局、自然岸线格局，使各类开发建设活动在宏观布局上得到规制，使不同主体功能区自觉按照各自的主体功能定位科学发展。否则，主体功能错了，就在源头上错了，以后的一切开发活动可能都错了。
主体功能区是国土空间开发保护的基础制度，也是绿色发展的空间战略。2010年12月，国务院印发了《全国主体功能区规划》；截至2014年12月，各地区都发布了本地区的省级主体功能区规划。《建议》提出发布全国主体功能区规划图和农产品主产区、重点生态功能区目录，就是要把全国主体功能区规划和省级主体功能区规划确定的各类主体功能区合成一张图、形成一个统一的目录，使各地区的发展有方向，使各类政策有遵循，使社会监督有依据。同时，也可以为《建议》要求的“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”提供基础。
落实主体功能定位，关键是基于主体功能区的各项政策要落实到位，建立健全激励和约束并举的机制。《全国主体功能区规划》提出了“9+1”的政策组合，“9”即财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、农业政策、人口政策、民族政策、环境政策、应对气候变化政策，“1”即绩效考核评价这个指挥棒。《全国主体功能区规划》发布已近五年，但“9+1”的政策组合，除财政政策外，其他政策缺乏细化的实施方案。党的十八届三中全会提出的对限制开发区域取消地区生产总值考核的要求，在有些地区还没有完全落地。《建议》要求完善基于主体功能区的政策，就是要加快改革完善区域政策，以主体功能区为政策单元，提高政策的精准性、有效性。
《建议》对优化开发区域、重点开发区域、农产品主产区、重点生态功能区、禁止开发区分别提出了基本的发展方向和要求。
针对优化开发区域开发强度过高、少数特大城市功能过于集中、资源环境承载力下降等问题，要求京津冀、长三角、珠三角等优化开发区域，推动产业结构向高端高效发展，逐年减少建设用地增量，对“患病”的城市要治理“城市病”，其他城市要防止“城市病”，增强城市的宜居性。
重点开发区域要提高产业和人口集聚度，这同《建议》关于发展城市群的方向是完全一致的。我国有13亿多人口，只有京津冀、长三角、珠三角三大城市群是不够的，要在优化开发上述城市群的同时，推动形成一批新的城市群。其中，东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区，各自都有1亿左右人口的大市场，有条件形成相对完整的产业体系和大中小城市协同发展的新城市群。这样，一方面可避免经济和人口过度集中于原有三大城市群，另一方面将有力带动广大中西部地区发展。
农产品主产区肩负保障国家农产品安全特别是粮食安全的主体功能，重点生态功能区担负着保障国家生态安全的主体功能。《建议》提出加大对农产品主产区和重点生态功能区的转移支付力度。强化激励性补偿，就是对落实主体功能定位较好的给予奖励，对落实不力的要减少转移支付。要建立地区间横向和流域上下游间的生态补偿机制，生态受益地区和下游地区，对提供生态产品的地区和上游地区要给予真金白银的补偿。
《建议》要求整合设立一批国家公园。这是针对现有自然保护区、世界文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等禁止开发区而言的，也就是要通过管理体制、产权、范围、政策、资金等多方面的整合，设立统一的国家公园，以更好地保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。
《建议》提出建立空间治理体系，这是一项全新的任务要求，也是主体功能区制度在市县层面落实的重要途径。空间治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的必要内容。我国目前空间治理缺位，对经济、人口、资源环境的治理主要是按行业、产业、领域进行的，落到一个具体空间时，往往不匹配甚至矛盾。如，很多地区只要GDP、要产业、要建设用地、要资源，不要人、不考虑资源环境状况，结果不少地区出现人地失衡、人口经济失衡、经济与资源环境失衡。
再如，在全国范围一刀切地鼓励或限制某产业发展，实际上，在全国鼓励的产业落到某些具体的地域空间恰恰应该是限制的。还有，对生态环境保护和治理，是按照耕地、水、湿地、森林等资源种类分割进行的，缺乏在一定空间对山水林田湖的统筹保护修复。还有，我国规划很多，但不深不细，缺乏指导性、操作性、依据性，即便是土地规划和城乡规划这些空间性规划，也缺乏衔接、重叠交叉，甚至连规划的基础土地分类标准都各搞一套，带来不少“规划失败”。
建立空间治理体系，就是要解决这些问题。目前，国家正在市县级层面推进空间规划改革试点、国家公园体制改革试点、编制自然资源资产负债表试点、领导干部自然资源资产离任审计试点，出台了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》。这些，都是为建立空间治理体系进行试验、积累经验。最终，要形成以市县级行政区为单元，由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。
绿色发展、循环发展、低碳发展是党的十八大提出的生态文明建设的重要任务，是加快转变经济发展方式的重要方向，也是当今世界科技进步和产业变革的大趋势。
推进绿色发展，要加快工业化的绿色化改造，支持绿色清洁生产，推进传统制造业绿色改造，推动建立绿色低碳循环发展产业体系，鼓励企业进行工艺技术装备更新改造。要推进城镇化的绿色化，根据资源环境承载力调节城市规模、依托山水地貌优化城市形态和功能，实行绿色规划、设计、施工标准。要推进经济杠杆的绿色化，发展绿色金融，设立绿色发展基金，支持绿色产业成长和城市绿色化建设。
推进低碳发展，首先要促进能源的低碳发展。要推进能源革命，加快能源技术创新，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系。一方面，要加快发展新能源和可再生能源，加强储能和智能电网建设，发展分布式能源等。另一方面，要推动煤炭等化石能源清洁高效利用，有序开放开采权，支持社会力量积极开发天然气、煤层气、页岩气。
《建议》适应未来碳排放将更多集中在城镇化过程的趋势，强调加强交通和建筑领域的低碳化。要推进交通运输低碳发展，实行公共交通优先，加强运量大、排放低的轨道交通建设，提高公共交通的分担率，鼓励自行车等绿色出行，实施新能源汽车推广计划。我国建筑低碳发展的空间很大，建筑面积增长很快，但节能建筑占既有建筑总面积比例过低。建筑能效决定了建筑物几十年生命周期的碳排放。《建议》提出，要提高建筑节能标准，推广绿色建筑和建材。
要坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，积极参与应对全球气候变化谈判，主动控制碳排放，落实到2030年达到碳排放峰值的承诺。从“十三五”开始就要行动起来。坚持两手抓，一手抓控制碳排放强度，一手抓控制碳排放总量。在产业方面，要加强高能耗行业能耗管控，重点控制电力、钢铁、建材、化工等行业的碳排放，这些行业都是高耗能、高排放而且产能过剩较严重的行业。
在区域方面，要支持京津冀、长三角、珠三角等优化开发区域率先实现碳排放峰值目标。这些区域的环境容量已经不够，而且传统产业产能已到峰值。要实施近零碳排放区示范工程，在一定区域通过综合施策，达到基本不排放或极少排放二氧化碳，通过示范，以点带面，总结提出可复制推广的经验。
全面节约资源和高效利用资源是循环发展的重要内涵，是源头上的减量化。要强化约束性指标管理，实行总量和强度“双控”行动，既控制资源消耗强度，也控制资源消耗总量，实施范围是能源、水资源、建设用地三类资源。“十三五”规划纲要，要把能源消耗强度、能源消费总量，水资源消耗强度、水资源消耗总量，建设用地消耗强度、建设用地总量等六个指标作为约束性指标进行管理。要实施全民节能行动计划，提高节能、节水、节地、节材、节矿标准，开展能效、水效领跑者引领行动。
实行循环发展引领计划，在企业、产业、园区三个层面构建循环式发展模式。企业层面，主要是实行生产过程的循环化；产业层面，主要是实行产业链的循环式组合；园区层面，主要是进行循环化的布局改造。
在源头上实现垃圾减量化，要加强生活垃圾分类回收和再生资源回收的衔接，能再利用的垃圾得到再利用，不能利用的垃圾成为发电的燃料，逐步实现不向自然排放有害的废弃物。
提高生活方式的绿色低碳水平，必须力戒奢侈浪费，制止奢靡之风。在生产、流通、仓储、消费各环节落实全面节约。管住公款消费，深入开展“三反”行动，即反过度包装、反食品浪费、反过度消费。
建立健全“四权”初始分配制度，是生态文明建设方面的一项重大改革，是用市场化机制激励节能减排减碳的一项基础制度，同“双控”行动是相配套的。“四权”包括用能权、用水权、排污权、碳排放权。任何人、地区、国家，都有这四种权利，也就是发展权在资源利用上的体现。同时，资源同人类需要相比，又是稀缺、有限、不够用的，任何人、地区、国家，都有不滥用、节约集约使用、保护我们共同家园的义务。如何妥善处理资源有限和需要无限的矛盾，是人类可持续发展面临的重大挑战。
《建议》提出的“四权”初始分配制度，是我国的一项创举，目的就是要解决好上述矛盾，把经济手段和行政办法结合起来，更好地激励节能减排减碳。如，我们已承诺碳排放到2030年达到峰值，这等于有了一个棚顶，从现在开始到2030年，每一个地区应该增加多少，可以根据人口、发展阶段、产业结构等给出一个大体的约束性的控制。据此，又可以分解到具体的企业和其他单位。这样，没有用完碳排放指标的地区或企业，就可以将指标拿到市场上拍卖，获得收入。这对那些经济总量少、生态重要的地区而言，也是一种生态补偿，也有利于体现社会公平正义。
筑牢生态安全屏障是保障中华民族永续发展和国家可持续发展的迫切要求。要坚持保护优先、自然恢复为主，实施山水林田湖生态保护和修复工程，构建生态廊道和生物多样性保护网络，全面提升森林、河湖、湿地、草原、海洋等自然生态系统稳定性和生态服务功能。
筑牢生态安全屏障，必须牢固树立山水林田湖是一个生命共同体的理念和原则。正如习近平总书记指出的，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。若破坏了山，砍光了林，也就破坏了水，山就变成了秃山，水就变成了洪水，泥沙俱下，地就变成了没有养分的不毛之地。要按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统循环能力，维护生态平衡。
实施山水林田湖生态保护和修复工程，构建生态廊道和生物多样性保护网络，要突出重点。重点就是《建议》确定的生态安全格局，即《全国主体功能区规划》提出的“两屏三带”生态安全战略格局，“两屏”是青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障，“三带”是东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带。“两屏三带”是保障我国生态安全的骨架，关系全国及大尺度区域的生态安全。“十三五”时期要在构建生态安全屏障方面取得积极进展，整合现有政策和资金渠道，加大中央财政资金支持力度，力争使“两屏三带”的生态环境保护取得成效。
《建议》对森林生态、水生态、海洋等生态系统以及维护生物多样性分别提出了保护修复的重点任务。对保护修复森林生态系统的要求是，开展大规模国土绿化行动，全面停止天然林商业性采伐，严禁移植天然大树进城，引导各方面资金投入植树造林等。对保护修复草原生态系统的要求是，扩大退耕还林还草，加强草原保护，推进荒漠化治理等。对保护修复湿地和海洋生态系统的要求是，开展退耕还湿、退养还滩，开展蓝色海湾整治行动等。
（作者：中央财经领导小组办公室副主任）
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