导 读
国土资源部门将进一步强化耕地质量管护，力争从2015年开始，全面推动耕作层土壤剥离利用上升为国家政策。
构建耕地保护“数质并重”的制度，已成为新时期国土资源管理部门的重大课题。
自2003年中共十六届三中全会作出“实行最严格的耕地保护制度”的重大决策以来，中央高度重视耕地保护问题，但却一直面临着耕地保护实施与监管的困境。因为对地方政府而言，在耕地保护之外还有一个重要的目标，那就是发展地方经济，致使大量耕地被占用。
眼下，耕地保护形势更加复杂，面临着更大的压力和挑战。适应以人为本、“四化”同步、规模与质量并重的新型城镇化战略，中国耕地保护肩负着多重目标：保数量、保质量、保生态“三位一体”，保资源、保节约、保权益“三保并重”。
去年12月，《财经国家周刊》记者专访了国土资源部副部长王世元。
他透露，自2013年以来，国土部已经研究起草了《关于大力推进建设占用耕地耕作层土壤剥离利用的通知》和《耕地耕作层土壤剥离利用技术规范》等政策文件，目前正在修改完善中，争取尽快出台。
王世元在国土资源领域工作了20多载，他表示，鉴于新型城镇化建设和基础设施建设需求，新增建设占用耕地将不可避免，国土资源部门将进一步强化耕地质量管护，力争从2015年开始，全面推动耕作层土壤剥离利用（也称“表土剥离利用”）上升为国家政策，管控性保护、建设性保护、激励性保护并重，推动耕地保护进入新时期。
耕地继续被占用的考验
《财经国家周刊》：如何理解新时期耕地保护工作面临的新要求和新挑战？
王世元：应该说多年来我国耕地保护一直面临前所未有的压力和挑战。
长期以来，我国经济发展过度依赖投资拉动和土地资源的高消耗粗放利用，大规模的土地征收与开发建设占用了大量耕地。
据第二次全国土地调查，仅1996年至2009年的13年间，全国因生态退耕、建设占用、结构调整和灾毁减少耕地超过2.03亿亩，其中大多数是优质耕地，仅东南沿海5省就减少水田1798万亩，相当于减掉了福建省全省的水田面积，相当于损失掉了180亿公斤的粮食产能。
当然，补充耕地的力度也很大，基本实现了占补平衡。
当前，我国人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足的基本国情没有改变，粮食安全和耕地保护形势依然严峻。
“二调”数据显示，全国有12个省（区、市）建设用地总量已接近国务院批准《全国土地利用总体规划纲要》确定的2020年规划控制目标数。国情和省情都到了难以承受的程度。
近来，习近平总书记反复强调“中国饭碗要装中国粮”，可见耕地保护对保证国家粮食安全之重要。
与此同时，我国经济社会发展呈现出新的阶段性特征，处于经济增长的换挡期、结构调整的阵痛期、前期刺激政策的消化期“三期”叠加期，各种矛盾相互交织，产业结构失衡，资源环境的瓶颈约束趋紧。
随着“四化”同步推进，各类建设不可避免还要占用一部分耕地，并且大都占用的还将是城乡结合部的优质耕地。
目前，基础设施建设和城镇化建设被视为当前和今后一个时期促进经济增长的重点，可以预见耕地继续被占用在所难免。
首先，从新型城镇化建设来看，解决城镇化进程中1亿进城务工农民落户、1亿人棚户区改造落户和中西部1亿农民进城落户等“3个1亿人”问题，城镇规模必然拓展，必然会占用耕地。
其次，从基础设施建设来看，中央在全力推进铁路、水利、环保、能源等基础设施建设力度，比如明确提出今年全年要完成8000亿元铁路投资，“十三五”期间要建设170多个水利项目，加快“四交四直”特高压输电通道建设等。
为了不影响国家上述重点基础设施工程建设进度，也为了落实占补平衡、占优补优的要求，近半年来，国土部在审查的单独选址建设项目补充耕地质量和补充水田的情况时发现，50%以上项目都是由各省（区、市）政府采取书面形式作出的承诺。今后如何履行这些承诺将是对各级政府的考验。
《财经国家周刊》：面对可以预见的耕地被占的情况，国土部在新增建设用地占用耕地的管控上，将采取哪些举措？
王世元：大家都知道，国土部正在开展的一项工作是“三条红线”的划定工作，核心是坚持保护优先。
第一条红线是划定永久基本农田红线。近日，国土部和农业部联合下发了《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》，要求北京、沈阳、上海、南京等14个城市先行展开周边永久基本农田的划定工作。
我们的工作重点是将城镇周边还没有划为基本农田而且容易被占用的优质耕地优先调整为永久基本农田；
第二条红线是划定城市开发边界。就是精确把握好城市规模效益递减的拐点，用土地规划和供应的倒逼机制，科学控制城市规模、布局和发展，防止城市盲目贪大，占用大量耕地；
第三条红线是划定生态保护红线，划定生产、生活、生态空间。
今年10月，国土部和农业部还联合下发了《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，强化耕地保护，明确禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模；要求设施农用地占用耕地的，要签订土地复垦协议，并积极采取剥离耕作层等措施，保护优质土壤。
需要强调的，国土部目前开展的一项重要工作就是全面推动耕作层土壤剥离利用。部长姜大明对此高度重视，在今年初的全国国土资源工作会议上，要求把“提高耕地占补平衡质量，保护耕地生产能力”放在首位。
实际上自去年以来，国土部耕地司、整治中心会同有关司局和单位已经研究起草了《关于大力推进建设占用耕地耕作层土壤剥离利用的通知》和《耕地耕作层土壤剥离利用技术规范》，多次征求有关部门和地方的意见，目前正在修改完善当中，争取尽快出台。
力争从2015年开始，推进各省（区、市）全面开展耕作层土壤剥离利用工作，做到优质耕地应剥尽剥，有效利用。
全面推动耕作层土壤剥离利用
《财经国家周刊》：如何理解耕作层土壤剥离利用的意义？
王世元：耕作层是耕地的精华，耕作层土壤是农业生产的物质基础，是粮食综合生产能力的根本保障，失去了耕作层，将永久地失去耕地的粮食生产能力。
长期以来，有些地方建设占用耕地之后，耕作层土壤常被人们当做一般的土料使用甚至废弃，由此造成了对肥力较高的土壤资源的巨大浪费。
大家都知道，耕作层土壤来之不易，形成时间漫长。据研究，自然形成1厘米厚土壤需要200年，形成1厘米厚耕作层土壤需要200〜400年，形成20厘米厚的耕作层土壤则需要更长的时间。
万物土中生，有土就有粮。面对耕地一天一天不断被占用、不断流失的严峻形势，我们必须下决心采取有力措施，将大自然留给我们的宝贵财富耕作层土壤及时地抢救和转移出来，做到占用优质耕地的必须实现剥离利用。
以每年建设占用耕地500万亩推算，如果全部进行耕作层土壤剥离利用，我们就可以再造200万亩以上优质耕地，或者改造中低产田350万亩、提高耕地质量等级2等以上，就能将耕地的精华留住，让流失的耕地“失而复得”、“起死回生”，就能做到补充的耕地一亩抵一亩。
同时，耕作层土壤中还蕴含大量生物种子，被誉为生物多样性的种子库。
开展耕作层土壤剥离利用，也有利于保护生物多样性，为有效修复各类建设损毁或破坏的土地，恢复生态环境留下更多空间。
目前，我国约三分之一的省份不同程度地开展了建设占用耕地耕作层土壤剥离利用工作，近10年来累计剥离耕地面积100万多亩，剥离土壤2亿立方米，改造中低产田120多万亩，稳定了耕地面积，提高了耕地质量，实现了土地节约集约利用。
《财经国家周刊》：目前，全面推进耕作层土壤剥离工作还存在哪些难题？下一步会采取哪些措施推动这项工作全面落实？
王世元：确实，全面推进这项工作还面临不少的困难和问题。主要原因是，在当前全面落实稳增长、促改革、调结构、惠民生重大举措的背景下，国土资源部门在保障发展用地的同时，还承担着保护耕地、维护权益的职责。本来耕地占补平衡、占优补优的压力就很大，再推进实施耕作层土壤剥离这项工作，更难落实，压力更大。
今年9月底，国土部召开了“全国耕地耕作层土壤剥离利用现场会”。可以说，这既是一次宣传动员会，也是一次工作部署会。
国土部要求各地结合本地实际情况，认真研究提出本省（区、市）推进耕作层土壤剥离利用工作的意见。
同时，国土部起草的政策文件也将尽快出台，将在论证评估、方案制定、组织实施、审核把关、竣工验收、考核评价、技术规范等方面有明确的制度规定，确保剥离利用工作有章可循、有据可依。
国土部已经要求各地不等不靠，本着典型引路、试点先行、以点带面的原则，有规划、有目标、有重点地部署开展这项工作。能够全面开展的鼓励全面开展；不能全面开展的也要起好步，选择一定区域和部分项目开展试点。
今后，耕作层土壤剥离利用将纳入用地预审内容，在项目前期论证阶段予以充分考虑；要求制定好剥离利用方案，对耕作层土壤剥离、存储、利用做出合理安排，做到与建设项目同步设计、先剥离后用地；将加强实施监管，按照剥离利用方案，做到应剥尽剥、及时利用。
《财经国家周刊》：由于表土剥离利用既增加了用地成本和财政负担，又增加了项目审查报批要件环节，可能会影响建设工期，地方政府和用地单位的积极性有可能不高。请问，在促进政策落地上会有哪些举措？
王世元：这首先应围绕重大意义算笔账，解决好思想认识问题。全面推进耕作层土壤剥离利用工作需要有针对性采取激励与约束措施，激发责任主体内生动力，做到资金有渠道、指标有奖励、审批有约束、市场有活力、目标有考核。
耕作层土壤剥离利用，是建设单位的法定义务，资金投入纳入开垦费内容，由建设单位承担。
各省（区、市）可以根据耕地耕作层土壤剥离利用的需要，合理提高耕地开垦费收缴标准。
目前很多地方新增建设用地土地有偿使用费没有及时使用，各地还可以利用新增费开展耕作层土壤剥离利用，形成的新增耕地可用于占补平衡。
对建设占用耕地耕作层土壤剥离利用好的省份，国土部将运用建设用地计划指标、城乡建设用地增减挂钩周转指标等予以奖励；对未按规定实施耕作层剥离利用的，将采取相应的约束措施。
国土部还要求，将耕作层土壤剥离利用工作纳入省级耕地保护责任目标和耕地占补平衡考核内容，并作为土地督察的重要内容，确保剥离利用工作落到市场。
创新激励性保护
《财经国家周刊》：除了前述新增建设占用耕地数量上的管控和优质耕作层土地资源的管护外，今后，国土部在提升耕地保护质量上还将采取哪些措施？
王世元：从我们国土资源管理部门来讲，必须用战略思维来谋划好耕地保护工作，统筹好经济社会发展和耕地保护，做到数量和质量并重。
今后，还将争取在“提升产能”上下工夫。
通过大力开展高标准农田建设，不断提高耕地的质量水平和产出能力。按照国务院的总体部署，我们“十二五”要建成4亿亩高标准基本农田，“十三五”也要建成4亿亩。
我们的想法是，通过科学规划、合理安排，逐步将全国所有的基本农田都建成高产稳产、旱涝保收的高标准农田，彻底告别靠天吃饭的历史。
按照目前的投入水平，全国每年大致投入1000多亿元，建设高标准基本农田1亿亩。
对于这么大量的资金投入，从我们国土资源管理部门来讲，一直在想方设法怎么“花一样的钱，整更多的地”。
人民群众是最有创造力的，我们在广西龙州市发现了一个很好的作法，实行“以补代投、以补促建”的新模式，即政府只负责高标准农田的规划设计和验收两头，由农民集体负责工程建设，让农民用国家的钱、整自家的地，实现了实施者和受益者的统一，真正做到了多方共赢。
《财经国家周刊》：前述用地指标等传统奖惩措施，对于推动地方耕地保护的积极性有限。有专家建议，要创新激励性保护措施，实现中央政府、地方政府、农民、用地者等不同主体在耕地保护上目标的一致性。请问，国土部对此是如何考虑的？
王世元：今后，国土部将通过耕地保护机制的优化，来改善耕地保护的绩效。促进地方政府产生积极耕地保护的动机，农民和用地企业能够通过经济激励改变对耕地保护的态度。
放眼世界，能实现耕地资源合理开发利用的国家，除了运用有效的法律、行政手段外，无不重视采取价格杠杆和税费调节等经济手段，让耕地保护者有合理的经济利益，让耕地的占用者付出必要的经济代价。
以往的经验表明，如果继续“重法律制度管控、轻经济政策约束激励”，仅仅依靠法律和行政手段，其现实效力将是有限的。
首先，保护耕地是国家出于粮食安全的战略行为，理应由国家承担保护耕地的必要成本。
要达到政府和农民之间保护意愿和保护结果的统一，在法律和行政措施无法完全实现国家战略目标的情况下，有必要创新有关经济手段，促进保护措施的多元化。
其次，必须给予耕地保护任务重的地区财政支持。对于以生产粮食为主的地区而言，耕地保护量大、责任重，他们为保障国家粮食安全做出了很大贡献的同时，收获的经济效益却相对低下，发展的冲动和经济的诱惑是他们决定耕地保护意愿和耕地使用方向的主要因素。
为此，产生种地不如“种房子”、“保护耕地就是保护落后”的错误认识，缺乏保护耕地的主动性和积极性也就不难理解了。
而对于经济发展快的地区，由于占用耕地没有付出相应的高成本，大手大脚使用耕地也就不可避免。
保护好、利用好、建设好、管理好耕地，需要地方政府、农村集体经济组织、农民、用地者等耕地管理者、使用者思想统一、步调一致，国家应从战略的角度构建一个各方利益均衡的经济约束激励机制。
今后，国土部将加大机制研究和制度设计力度，完善耕地保护补偿机制，创新耕地保护补偿机制的管理模式，建立耕地保护补偿机制的绩效评价体系和监管体系，尽快地将耕地保护补偿机制作为耕地保护的基本制度，在法律中予以明确体现，确定耕地保护补偿机制的法律地位。
文章来源：《财经国家周刊》2014年第25期
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